Pokrytectví,
nebo
fiskální
ústava?
Josef
Kotrba
Návrh
výkonné
rady
ODS
na
předložení
ústavního
zákona
narazil
na
ostrou
kritiku
téměř
všech
stran.
U
stran
z
levé
části
politického
spektra
je
pochopitelná
bez
dalšího
přemýšlení.
Snad
ve
všech
zemích
světa
levicové
vlády
povolovaly
další
a
další
sociální
i
jiné
výdaje,
aniž
by
je
pokryly
adekvátním
zvýšením
rozpočtových
příjmů.
Proč
se
však
proti
tomuto
návrhu
staví
i
strany
s
konzervativní
či
liberální
politickou
orientací,
kterým
by
idea
nezadluženého
státu
měla
být
vlastní?
Myšlenka
stručného
ústavního
zákona,
který
by
prostě
stanovil,
že
výdaje
státního
rozpočtu
mají
být
kryty
příjmy
téhož
roku,
se
vyskytla
v
řadě
zemí.
Nejrozsáhlejší
diskuse
na
toto
téma
se
odehrála
v
80.
letech
ve
Spojených
státech.
Tehdy
navrhli
republikánští
poslanci
dodatek
k
ústavě,
který
by
zakotvil,
že
(s
výjimkou
válečného
období)
musí
být
rozpočet
sestaven
jako
vyrovnaný
a
výdaje
v
běžném
období
nesmí
překročit
úroveň
stanovenou
rozpočtem.
Tento
zákon
(mimochodem
navrhovaný
republikány
právě
v
době,
kdy
jejich
prezident
s
jejich
souhlasem
dosáhl
nejvyšší
úrovně
rozpočtového
deficitu
v
historii
Spojených
států)
byl
kritizován
konzervativními
ekonomy
především
proto,
že
obchází
základní
problém,
to
jest
podíl
státního
rozpočtu
na
ekonomice.
Návrh
ústavního
dodatku,
propagovaný
v
USA,
navíc
nezaručuje
faktickou
vyrovnanost
státního
rozpočtu:
nelze
totiž
zákonem
zaručit,
že
předpokládané
výnosy
budou
skutečně
naplněny.
Zabránit
vládě
v
manipulaci
s
odhadovaným
daňovým
výnosem
je
totiž
velmi
obtížné.
Představa,
že
by
Ústavní
soud
musel
každý
rok
posuzovat
ústavnost
státního
rozpočtu
(tj.
zda
vládou
uváděný
předpokládaný
výnos
je
dobrým
či
špatným
odhadem
skutečnosti
příštího
roku),
je
přinejmenším
podivná.
Ostatně
příkladem
toho,
jak
malou
účinnost
má
podobné
ústavní
ustanovení,
je
Itálie.
Přestože
každý
nový
výdaj
státního
rozpočtu
musí
být
podle
ústavy
pokryt
příslušně
velkým
příjmem,
přesáhl
kumulovaný
státní
dluh
již
začátkem
90.
let
výši
HDP,
přičemž
roční
deficit
překračuje
deset
procent.
Nehledě
na
obtížnou
kontrolu
vyrovnaností
ex
ante,
naráží
koncept
vyrovnaného
rozpočtu
na
otázku,
co
vůbec
rozpočet
zahrnuje.
Z
ekonomického
hlediska
je
totiž
úplně
lhostejné,
zda
se
stát
zadlužuje
přímo,
nebo
zda
tak
činí
prostřednictvím
mimorozpočtových
výdajů.
U
nás
jsou
takovými
výdaji
např.
výdaje
Fondu
národního
majetku
(který
financuje
nejen
úroky
ze
státního
dluhu,
ale
také
ropovod
z
Ingoldstadtu
a
řadu
dalších
projektů),
či
různé
další
státní
fondy
a
polostátní
instituce.
Vzhledem
k
tomu,
že
se
vždy
najdou
cesty,
jak
některé
výdaje
převést
na
tyto
položky,
není
vyrovnaný
státní
rozpočet
zárukou
vyrovnaného
státního
hospodaření.
Dalším
problémem
je
pak
přebírání
garancí
za
investice,
na
kterých
je
státní
zájem:
Při
jejich
uplatnění
se
totiž
stát
může
rázem
zadlužit,
aniž
by
kdy
udělal
deficit.
Ústavní
zákon,
který
tyto
hraniční
oblasti
přesně
a
nekompromisně
neupravuje,
tak
nelze
označit
za
zákon
o
vyrovnaných
státních
financích;
docela
snadno
jej
však
lze
označit
za
zákon
o
pokrytectví.
Řada
konzervativních
ekonomů
přesto
o
ústavních
brzdách
expanze
státu
na
úkor
soukromého
sektoru
vážně
uvažuje.
Na
rozdíl
od
neúčinného
a
v
některých
případech
vysloveně
kontraproduktivního
zákona
o
vyrovnaném
státním
rozpočtu
uvažují
o
zavedení
celé
fiskální
ústavy.
Ta
by
jednak
upravovala
kategorie
výdajů
(jakým
způsobem
regulovat
mimorozpočtové
státní
výdaje,
zda
a
jak
umožnit
déledobé
splácení
velkých
kapitálových
investic),
především
by
však
omezovala
moc
státu
ve
vypisování
a
úpravách
daňových
zákonů
včetně
rozšiřování
daňového
základu.
Mimochodem:
Jeden
z
nejvýznamnějších
ústavních
počinů
v
této
oblasti,
Kalifornská
Proposition
13,
se
soustřeďuje
právě
na
příjmovou
stránku
rozpočtu.
Každý
návrh
na
zvýšení
daní
musí
získat
dvoutřetinovou
podporu
zákonodárného
sboru.
Koncept
fiskální
ústavy
sám
o
sobě
není
prost
problémů.
Podrobná
úprava
příjmů
a
výdajů
ústavním
zákonem,
jestliže
není
provedena
opravdu
kvalitně,
může
prakticky
ochromit
efektivní
výkon
státní
správy.
Pro
složitou
a
nepřehlednou
oblast
státních
financí
je
ústavní
zákon
až
příliš
účinnou
a
ostrou
zbraní.
Také
proto
ještě
úvahy
o
fiskální
konstituci
nevyústily
do
reálné
zákonodárné
iniciativy.
Jestliže
však
zastánci
spořádaných
státních
financí
hodlají
překročit
krátkozraký
horizont
blížících
se
komunálních
voleb,
měli
by
opustit
ideu
několikařádkového
ústavního
ustanovení
a
přesunout
svou
pozornost
na
pole
fiskální
ústavy.
Pochybuji
však,
že
by
ke
konzistentnímu
návrhu
mohla
dojít
výkonná
rada
jakékoliv
politické
strany
po
jednodenním
zasedání.