ln94200_127

Právní řád ČR stojí před zásadní očistou

Prvním krokem musí být rehabilitace soukromého práva, říká v rozhovoru pro LN místopředseda vlády Jan Kalvoda Miroslav Korecký V uplynulých pěti letech zaujímá Česká republika stabilně jedno z předních míst na pomyslném žebříčku, který řadí státy světa podle toho, o kolik nových zákonů byl v daném roce obohacen jejich právní řád.

Jen v tomto volebním období přijal český parlament již 169 nových právních norem. Jako by nebylo práce při posuzování všech navrhovaných zákonů dost, chystají naši legislativci komplexní reformu celého právního řádu ČR. O bližší vysvětlení jsme požádali prvního muže české legislativy, vicepremiéra a šéfa Úřadu pro legislativu a veřejnou správu Jana Kalvodu.

Proč je nutné hledat zcela novou koncepci právního řádu?

Jedním z důvodů je, že si tento cíl vláda výslovně stanovila ve svém programovém prohlášení. Jde o to vnést koncepci do legislativních změn, které jsou dnes podobně hektické, jako byly v letech 1990 a 1991. Není to kritika minulého stavu: ony nahodilé a rychle za sebou jdoucí dílčí změny zákonů v porevolučních letech byly prostě nutné proto, aby se vytvořily základní podmínky pro politickou pluralitu a pro vznik svobodného trhu. Tyto nezbytné změny nebyly však systémové (a ani být nemohly). Proto se vláda rozhodla vnést více systémovosti do právního systému s tím, že nepůjde o nějakou kampaň, ale spíše o důraz na celý další legislativní proces.

Kdo má stanovit hlavní rysy nové koncepce právního řádu?

Tato koncepce se hledá již více než rok při dlouhých debatách na půdě legislativní rady vlády, zejména však na půdě čistě poradního, neformálního orgánu, kterému jsme si zvykli říkat legislativní poradní sbor. Jeho členy jsou přední teoretikové různých oblastí práva a právníci mnoha disciplín. Tam jsme vytvořili první pracovní materiál pro dlouhodobější diskusi o koncepci tvorby právního řádu.

Co tento materiál nejvíce vytýká právnímu systému uplynulých čtyřiceti let?

Právní řád, který jsme zdědili, byl soustavou mnoha tisíc norem více či méně neuspořádaných, kde větší část tvořily normy podzákonné, tj. vládní nařízení a vyhlášky ministerstev. Ty trpí z hlediska nové české ústavy jednou vadou. Ve svém článku č. 3 ústava říká, že občan může činit to, co mu není zákonem zakázáno, a nikdo jej nesmí nutit činit to, co mu zákon neukládá. Hovoří se tedy o zákonech, nikoli o podzákonných předpisech, vydaných pouze k provedení zákona. V tomto smyslu je zde tedy rozpor a ústavnost těchto podzákonných norem je velmi sporná.

Druhým záporem československého právního řádu bylo, že zcela deformoval základní a obvyklé proporce mezi soukromým a veřejným právem. Pro veřejné právo je typickou metodou úpravy nařízení či předpis právního chování. Pro soukromé právo je naopak typické ponechat na vůli stran právního vztahu, jak své povinnosti upraví. Proporce těchto dvou typů úprav byly ideologicky znásilněny ve prospěch úpravy veřejnoprávní. Tou se v právním řádu komunistického státu upravovaly i vztahy tradičně soukromoprávní.

Můžete uvést příklad soukromoprávního vztahu, který byl takto veřejnoprávně zdeformován?

Jde např. o klasický soukromoprávní vztah - výměnu bytu. Ta byla vždy závislá na rozhodnutí státního orgánu, který této výměně přivolil či nepřivolil. V případě, že se jednalo o státní byt, byl stát navíc nejen soudcem, ale i vlastní stranou takového vztahu. Podobně tomu bylo například i u vztahů pracovních.

Na čem by měl být oproti tomu založen nově koncipovaný právní řád?

Základními stavebními kameny nového přístupu k legislativě je na jedné straně ústava, na straně druhé základní soukromoprávní kodifikace - občanský zákoník. Úkolem reformy je tedy rehabilitace soukromého práva jako základního charakteristického prvku našeho právního řádu. Dnes vedle sebe existují občanský a obchodní zákoník - plody své doby, které jsou v mnoha případech nejen duplicitní, ale i přímo rozporné. Mnohdy lze jeden právní vztah podřadit pod působnost obou těchto zákoníků. To je poměrně absurdní situace, která je pro aplikaci práva v základních občanskoprávních kategoriích velmi nedobrá.

Kdy by se nová koncepce měla v naší legislativě promítnout?

Tato koncepce již do právního řádu vchází. Tím, jak Úřad pro legislativu a veřejnou správu a legislativní rada ovlivňují vládní legislativu. Přesto považuji za potřebné, aby se vláda nebo porada zainteresovaných ministrů zabývala tématem reformy právního řádu speciálně. Výsledkem hledání nové koncepce nemá být konkrétní dokument, jde spíše o nalezení koaličního konsenzu, jak realizovat programový cíl vlády. Nová koncepce legislativy se totiž týká hlavně vlády, neboť její produkce návrhů zákonů je zdaleka nejčastější.

Jak byste charakterizoval uplynulé pětileté období z hlediska právního řádu?

Český právní řád kontinuuje, což není tak úplně samozřejmé. V roce 1992 se mnoho, ale nepříliš věcně diskutovalo o tom, zda kontinuitu práva zachovat či nikoli. Zda má posledním dnem roku 1992 skončit právní stav totalitního státu a nastoupit nové normy. Nebylo to však možné: došlo by tím k fatálnímu zásahu do všech stávajících právních vztahů, přestaly by platit působnosti státních orgánů a stát by nemohl existovat. S jistými nutnými korekcemi tedy náš právní řád jako celek kontinuuje. Proto je nadále typická přemíra nejen veřejnoprávní úpravy, podzákonných norem v oblastech, které lze upravit jen zákonem, ale i nenormativních norem, jejichž obsah je pouze politicky deklarativní ve smyslu komunistické ideologie.

Co bylo v polistopadovém období největší změnou v legislativě?

Za nejvýznamnější změnu si troufám označit eliminaci oněch základních zábran, které znamenaly nemožnost politické plurality a nemožnost volného trhu, zejména pak ustanovení principu rovnosti všech druhů vlastnictví.

To jsou nejvíce kanonické změny, čímž není řečeno, že dnešní právní řád je již nerozporný a odpovídající naší době.

Které oblasti práva čekají největší změny?

Předně jde o problém duplicity práva obchodního a občanského. Osobně jsem přívržencem sloučení obou těchto oblastí práva v soukromoprávních sférách. Dále je zde oblast práva pracovního, které je dalším příkladem, jak veřejnoprávní úprava vytěsnila vždy svou podstatou smluvní vztahy mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem. Celý tento obor práva by měl být zásadně revidován: Zákoník práce by se měl propříště omezit jen na nezbytné veřejnoprávní úpravy pracovněprávního vztahu a většina zbývajících vztahů by měla být záležitostí pracovní smlouvy. V závislosti na průběhu reformy veřejné správy musí dojít také k zásadní proměně administrativního, správního práva.

Čím se nechává připravovaná legislativní reforma inspirovat? Právním řádem první republiky či spíše některé z tradičních demokracií?

Právní řád i jeho soudní aplikace za první republiky byly podle mého soudu úctyhodné. Nicméně nelze zapomínat, že od té doby uběhlo 50 až 70 let. Jistě budeme navazovat na tradice první republiky, která zase navazovala na tradice rakouské. Nemůžeme totiž být vykořeněni z tradice kontinentálního právního myšlení. Kodexy první republiky nemohou být ale beze zbytku vodítkem pro naše nové právní úpravy. Půjde tedy spíše o volné navazování na tradice než o opisování.

Jak úzce souvisí reforma právního řádu s diskusemi o rozměru občanské společnosti?

Ne přímo, zprostředkovaně, ale velmi silně. Občanská společnost je společnost, která nemůže vzniknout tam, kde hypertrofuje stát, jeho funkce a veřejnoprávní metoda jeho právní úpravy. V tomto smyslu je zde souvislost velice úzká.

Odmítáte hypertrofii státu a jeho funkcí. Jakou úlohu tedy přisuzujete státu ve společenských procesech?

Role státu je velmi doktrinární otázka. Stojím samozřejmě na principu jeho minimální role. Státu však nesmí být činěny žádné právní zábrany tam, kde si svou roli musí zachovat, kde ony veřejné funkce musí zastávat. Stát, který jsme zdědili z minulého režimu, byl velmi centralistický. Takový si ho nadále nepřejeme, ale nástroje a struktury odpovídají ještě onomu starému modelu. Přestože některé funkce totalitního státu již skončily, jiné - např. živnostenská agenda - se objevily. Stát vystupuje mocensky. To je jeho vlastnost. Dbejme proto na to, aby stát tímto způsobem vystupoval jen tam, kde v obecném zájmu vystupovat musí.

Nebyla motivem chystané reformy právního řádu také nutnost přizpůsobit tento systém legislativě Evropské unie v souvislosti s naší snahou o vstup do této organizace?

Nerad bych reformu chápal jako kampaň. Jde spíše o trvalé uvědomování si jistých principů a jejich respektování. Co se týče komunitárního práva, to znamená práva EU, nejedná se o souvislý právní systém, ale o fragmentální soubor různých ad hoc vzniklých norem, které z našeho hlediska nemají zčásti ani povahu právních norem. Jde spíše o normy technické, obchodní, přepravní, produkční apod. Neřekl bych tedy, že principy tvorby našeho právního řádu přímo souvisejí s komunitárním právem.

Přesto - v polovině listopadu máte předložit vládě zprávu o stavu přibližování se našich právních předpisů legislativě EU. Nakolik je dnes náš systém slučitelný se systémem EU?

Pro každého nového člena či pretendenta o členství v EU je vždy obtížné se s touto slučitelností vypořádat. V ČR je mechanismus, kterým se každá nová norma zkoumá z hlediska závazných norem i doporučení EU. Proto je vypořádání se s komunitárním právem obligatorní náležitostí v důvodové zprávě u každé normy.

Když naposledy vstupovalo do EU Rakousko, nebylo konfrontováno s celým balíkem asi 120 tisíc jejích norem, ale jen asi s 1500, na něž Unie položila důraz. Jak tomu však bude v době, kdy do EU bude vstupovat ČR, neumí dnes nikdo říci. Obecně vzato jsou naše základní kodexy, které jsou zajímavé z hlediska komunitárního práva, slučitelné s tímto systémem velmi slušně. To ovšem neznamená, že nás nečekají roky práce.

Usilujete zavést nový řád do naší legislativy a odstranit její roztříštěnost. Jak z tohoto pohledu vítáte výsledky zákonodárné iniciativy poslanců?

Nikdy nebudu v roli toho, kdo pojímá legislativu technologicky a koho ruší návrhy z jiných míst. Zákonodárná iniciativa je prastarou výsadou poslanců, bez níž si nelze parlament ani představit. Nic na tom nemění skutečnost, že mám často řadu technických výhrad a že jsou některé návrhy zákonů motivovány ryze politickými cíli.

Tak to ale má být, tak je to přirozené, přiměřené a správné.

Jak se ve výsledné podobě zákonů odrážejí neshody v koalici a skutečnost, že se i v některých zásadnějších věcech koalice nerozhoduje jednohlasně?

Každá neshoda se pochopitelně ve výsledném produktu promítne. Je to ale spíše otázka politická než právní a souvisí s úrovní koaliční komunikace. Koalice si na tuto otázku časem odpoví sama. Ona žije v nějakém klimatu, získala jisté zkušenosti a zjistí, jak je výhodné dávat nikoli koaliční, ale jen částečně koaliční návrhy do parlamentu.

Já říkám již dnes, že to výhodné není.

Je vůbec taková dohoda vždy možná?

V zásadních věcech je nutná. Definice zásadní věci je sice obtížná, je vždy tím, co je uvedeno v koaliční smlouvě či prohlášení vlády jako program nebo cíl. To jsou zásadní věci, v nichž je jediné možné konsenzuální řešení. Jinak je přirozené, že v řadě ostatních věcí mohou mít koaliční partneři odlišné názory.

Kde je možno hledat původ některých legislativních slepých uliček, jako tomu bylo např. s ústavním zákonem o národní bezpečnosti? Ten měl být neodmyslitelnou součástí ústavního pořádku, po mnoha diskusích však ministři usoudili, že je zcela zbytečný.

Slepé uličky jsou průvodním jevem každé cesty. Konkrétně při úpravě mimořádného stavu státu, hovořilo se o tomto zákoně již v době přijímání nové ústavy v ČNR. Slepou uličkou bylo, že se různé resorty přidávaly tvůrčím způsobem k návrhu tohoto zákona a uplatňovaly tam vše, co bylo z jejich hlediska důležité. Myslím si ale, že vládě musí být předložen alespoň minimální návrh tohoto zákona, kde bude definována ona mimořádná situace, stanoveno, jaké orgány stávající struktury v ní rozhodují a co se děje s orgány zbylými. To bude podle mého názoru rozumné doplnění ústavy.

Objevují se podobné tvůrčí snahy resortů častěji? Jak vůbec ministerstva svými návrhy zákonů pomáhají zkultivovat právní řád?

V naší státní správě existuje pochopitelně jistá setrvačnost v konceptu myšlení. Proto se v resortních návrzích i dnes nezřídka objevují málo přijatelné veřejnoprávní úpravy vztahů, které mají být soukromé. Nevidím v tom tragédii, jen memento a výzvu. Příkladem byl můj apel z konce loňského roku na mé kolegy ve vládě, aby předložili svůj resortní politický program. Věcný, nikoli legislativní. Stává se totiž, že do legislativní rady přicházely vládní návrhy zákonů, které teprve v procesu legislativního projednávání hledaly, čeho vlastně chtějí věcně docílit. Má to být ale přesně naopak: věcný program resortní politiky má být na počátku a potom lze teprve hledat adekvátní právní formu.

Jak se tedy vůbec daří legislativní radě bránit dalšímu tříštění právního řádu. Jste spokojen s jejím vlivem na rozhodování vlády?

Principy nového právního řádu, o kterých již byla řeč, se díky legislativní radě vážně projevují ve vládní produkci. Neříkám, že beze zbytku, že jsem vždy spokojen, ale jsou vážným, nikoli nahodilým kritériem pro zkoumání každého vládního návrhu zákona. Legislativní rada je poradní orgán, nic více, nic méně. Je proto na rozhodnutí vlády, jak se s jejím doporučením vypořádá. Podstatná je zde také vždy otázka koaličního klimatu při rozhodování vlády.

V některých případech se dostala stanoviska legislativní rady a vlády do zásadního rozporu. Návrh zásad zákona o sociální pomoci označila rada opakovaně za zcela nedostatečný, ministři jej pak ale bez problémů schválili. Jak časté jsou podobné případy?

Skutečností je, že každý z předkladatelů může i přes nesouhlasné stanovisko rady svůj projekt vládě předložit, a také se tak již v několika případech stalo a vláda tento návrh přijala. Ani po schválení dotyčných zákonů však nemám na onom nedoporučujícím stanovisku rady co měnit. Rovněž se domnívám, že další praxe ukáže, jak bylo toto stanovisko legislativní rady odůvodněné.

Otázka na závěr: co je podle vás úkolem práva v demokratické společnosti?

Za úkol práva nepovažuji, aby se stalo médiem k šíření různých politických proklamací či nějakých dobře míněných apelů na chování osob, jak fyzických, tak i právnických. Právo má své meze. Tyto meze jsou vyjádřeny tím, že právo je souhrnem norem, tj. předpisů, zákazů či sankcí. Není prostředkem k ovlivňování veřejného mínění ani společenského klimatu. Právo je rámcem, v němž má žít společnost způsobem, který si zvolí také v právní normě, ústavě. Základním úkolem práva je, aby si bylo vždy vědomo těchto svých mezí, aby nepodléhalo inflaci dobře míněných textů a aby bylo jen úzce provázaným souborem skutečných norem.