wsj0692.cz

Vzdělanci v oblasti obrany léta naříkali, že Pentagon nemůže určovat priority, protože nemá žádnou strategii. Nový ministr obrany Richard Cheney v dubnu potvrdil, že "v ideálním světě by existoval pěkný, jasný, organizovaný postup. Vytvořila by se strategie a potom by se na ni přistoupilo a vytvořil se rozpočet. V praxi to tak nefunguje". Zvážíme-li, že pětiletý obranný plán stojí více než 1,6 biliónu dolarů, pak už je na čase, abychom vytvořili strategii, která bude ve Washingtonu fungovat. To se nestane, dokud stratégové neopustí své vzdušné zámky a nenaučí se pracovat ve skutečném světě omezených rozpočtů a nejisté budoucnosti. Za těchto okolností předtím, než definitivně sestavíme rozpočet potřebný na vytvoření a udržení ozbrojených sil, určíme státní cíle i to, co ohrožuje jejich dosažení, vytvoříme strategii na odvrácení těchto hrozeb a stanovíme síly, které jsou potřeba na uskutečnění strategie. Tyto postupy polykají milióny hodin práce a produkují tuny papíru a jejich konečný výsledek - pětiletý obranný plán - každý rok rychle vyšumí. Graf nalevo ukazuje, jak to probíhá (viz doprovodná ilustrace - list Wall Street Journal z 30. října 1989). Porovnejte posledních osm pětiletých plánů se současnými vyhrazenými částkami. Stratégové z Pentagonu vytvářejí rozpočty, které jednoduše nemohou být splněny, protože počítají s tím, že obranná strategie závisí jen na cílech a hrozbách. Strategie však spočívá v možnostech, nikoli v nadějích a snech. Tím, že opomíjejí náklady, se američtí stratégové zbavují odpovědnosti za obtížná rozhodnutí. To vkládá skutečná strategická rozhodnutí do rukou jiných: rýžovačů peněz, lidí, kteří připravují rozpočet, a těch, kdo porcují medvěda. Tito lidé mají odlišné zájmy. A následkem toho - jak napovídá nedávné hlasování sněmovny pro zrušení ukončení Cheneyho programu - se skutečným cílem obranné "strategie" stává udržení pracovních míst. Jak můžeme tuto situaci zvrátit? Reforma začíná v Pentagonu. Na začátku plánovacího procesu by stratégové měli vzít v úvahu dopad nejistot v rozpočtu. Měli by prozkoumat, jak by obranný program změnila škála rozpočtových scénářů od optimistického po pesimistický. Poté by měli stanovit priority tím, že při postupu od vyšších k nižším rozpočtům označí nejméně bolestivé škrty programu. Také by měli určit nejlepší způsoby přidávání programů pro případ, že by rozpočet dosáhl vyšších úrovní. Tento druh analýzy mimořádných událostí je běžný ve válečném i obchodním plánování. Není důvod, proč by se nemohl použít v plánování obranném. K zavedení této myšlenky do praxe jsou nezbytné dva kroky. Krok 1 zprůhledňuje účetnictví. Náš pětiletý plán obsahuje tři účetní nástroje - záporné peníze, zvláštní správní rezervy a optimistické odhady inflace -, které zmírňují výdaje, jež si Pentagon vyčlenil, o téměř 100 miliard dolarů. Koncepce záporných peněz byla vymyšlena v roce 1988 proto, aby pětiletý obranný plán pro roky 1990-1994 vyhověl číslům v konečném rozpočtovém návrhu prezidenta Reagana pro Kongres. Tento plán překročil čísla obsažená v jeho rozpočtové zprávě o 45 miliard dolarů. Aby se účty vyrovnaly, jak požaduje zákon, někdo vynalezl novou rozpočtovou linku, která prostě odečetla 45 miliard dolarů. V Pentagonu je známa jako "záporný řez". Pentagon tvrdí, že záporný řez je konečný výsledek 22 miliard dolarů v dosud neurčených omezeních zásobování vládních orgánů a podniků, která hodlá získat v příštích letech, a 23 miliard ve "zvláštní" správní rezervě, která se vztahuje na blíže neurčené programy, jež se uskuteční v budoucnu. Plán z roku 1990 také počítá s tím, že do roku 1994 se inflace sníží na 1,7 %. Většina prognostiků, včetně těch v rozpočtové kanceláři Kongresu, se domnívá, že inflace v každém z oněch pěti roků přesáhne 4 %. Při této míře je obranný plán podhodnocen o 48 miliard dolarů. Když se přičtou záporné peníze a s použitím pravděpodobnějšího odhadu inflace se přepočítá zbývající část programu, vyjdou nám náklady na základní program mezi lety 1990 a 1994 ve výši 1,7 bilionu dolarů. Krok 2 zkoumá, jak by čtyři postupně se snižující rozpočtové scénáře změnily základní program a jak by tyto změny ovlivnily naši národní bezpečnost. Graf napravo (předpokládající 4% míru inflace) dává tyto scénáře do souvislosti se současnými přidělenými částkami (viz doprovodná ilustrace - list Wall Street Journal z 30. října 1989). Povšimněte si, že základní program předpokládá ostré zvýšení budoucích přidělených částek. Krok 2 může odpovědět na otázku: Co se stane, pokud k těmto zvýšením nedojde? Scénář 1, známý jako "Stálé zmrazení dolaru", odškodňuje Pentagon jen za inflaci - ročně se zvyšuje o 4 %. Tento scénář od roku 1985 představuje přibližné stanovisko amerického Senátu a snižuje základní program mezi lety 1990 a 1994 o 106 miliard dolarů. Scénář 3, "Momentální zmrazení dolaru", představuje již zhruba čtyři roky přibližné stanovisko Sněmovny reprezentantů. Zmrazuje rozpočet na jeho momentální úrovni a nutí Pentagon neutralizovat dopady inflace až do roku 1994. Snižuje základní program o 229 miliard dolarů. Scénář 2 se dotýká nedávných kompromisů mezi sněmovnou a senátem a tím, že zvyšuje rozpočet o 2 % ročně, zmenšuje rozdíl mezi scénářem 1 a 3. Základní program omezuje o 169 miliard dolarů. Konečně scénář 4 snižuje rozpočet o 2 % ročně po příštích pět let - celkové snížení je 287 miliard dolarů. To může být vnímáno jako pesimistická předpověď, která je možná podporována ochranným dopadem Grammova-Rudmanova zákona o snižování deficitu, případně uvolněním napjatých vztahů se Sovětským svazem. Strategičtí plánovači sboru náčelníků štábu by pro každý scénář vytvořili nejefektivnější obranný program, který by maximalizoval přednosti a minimalizoval slabiny. Své snahy by završili vytvořením zevrubného celkového hodnocení každého plánu - včetně zformulovaných předpokladů, analýzy slabostí a omezení, vlivu na národní bezpečnost a nejlepší strategie, jak pracovat v rámci těchto omezení. Tím, že by stratégové byli nuceni učinit těžká rozhodnutí, by toto cvičení odhalilo skutečné náklady každého programu. Pokud by se například rozhodli ponechat si bombardér B-2 Stealth, museli by s přesunem k nižším úrovním rozpočtu obětovat stále více jiných programů - jako třeba přepravní bitevní uskupení nebo armádní divize. Na základě zjištění, kdy náklady na bombardér B-2 začaly být přemrštěné, by se těmito kompromisy rozvíjely priority. Někoho může lákat argumentace, že myšlenka strategického posudku pouze oživí neblaze proslulá koncepce rozpočtování s nulovou bází (ZBB) Carterovy vlády. Na koncepci ZBB se však neúčastnili stratégové sboru náčelníků štábu, takže se omezila na pouhé účetní cvičení řízené rozpočtovou politikou. Postupy ZBB byly v každém případě tak těžkopádné, že každého, kdo se do nich zapojil, rozdrtila hromada nedůležitých drobností. Strategické přezkoumání je od základu jiné. Vedl by jej sbor náčelníků podle jednoduchých pravidel: pro každý rozpočtový scénář vytvořit nejlepší možnou sílu a dodat ministerstvu obrany zevrubné celkové zhodnocení, jak může být tato síla použita k dosažení zájmů Spojených států. Může vzniknout obava, že pouhé přemýšlení o nižších rozpočtech zraní národní bezpečnost, protože to nezodpovědnému Kongresu otevře dveře k oportunistickému snižování rozpočtu. Tento argument se v atmosféře hazardu a nedůvěry, prostupující Pentagonem a Kongresem, hodí a naneštěstí je na něm něco pravdy. Nakonec však musí být odmítnut z logických i morálních důvodů. Tvrdit, že Pentagon by měl jednat nezodpovědně, protože kdyby jednal zodpovědně, vyprovokoval by k nezodpovědnému jednání Kongres, vede k závěru, že Pentagon by ve státním zájmu musel úmyslně zveličovat své potřeby, což jinými slovy znamená, že je oprávněn páchat zločin - lhát Kongresu -, protože je to morálně lepší. Strategie není hrou mezi Pentagonem a Kongresem, je to umění možnosti ve světě, kde nás okolnosti nutí volit mezi možnostmi nepříjemnými a nedokonalými. Pokud chceme smysluplné priority, pak dříve než přijmeme závazky, musíme pochopit kompromisy, které s sebou nesou. Strategie není oddělenou událostí v idealizované posloupnosti samostatných jednotlivostí, je to způsob myšlení, který vyvažuje hrozby našim zájmům způsobem slučitelným s našimi finančními, kulturními a materiálními hranicemi. Spinney je stálým úředníkem Pentagonu. Toto je zestručněná verze pojednání, které vyjde v lednovém čísle Sborníku Námořního institutu. Vyslovené názory nevyjadřují oficiální politiku ministerstva obrany.